Россия. Цели технического регулирования

Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (далее – Закон о техническом регулировании) вступил в силу только 1 июля 2003 г., однако необходимость издания подобного закона возникла уже давно.
(А.Горкин, юрист-консульт Союза Российских Пивоваров)

Изменение всей системы технического регулирования объясняется, прежде всего, необходимостью пересмотра всей технической документации, к которой относятся ГОСТы, санитарные правила и нормы (СанПиНы), строительные нормы и правила (СНиПы), пожарные инструкции и многие другие документы. Это был огромный массив различных правил, норм, инструкций, по самым скромным подсчетам превышающий 60 тысяч документов! Причем в этом громадном массиве технической документации отсутствовала какая-либо иерархия. Нормативные документы в сфере технического регулирования издавали абсолютно все федеральные органы исполнительной власти, при этом не координируя друг с другом свои действия, что, в свою очередь привело к дублированию полномочий отдельными органами.

Нормативные документы готовились и утверждались теми же органами, которые сами потом и контролировали их исполнение. А в последние годы издание новых нормативных документов в сфере технического регулирования было поставлено на «конвейер», превращаясь тем самым в самостоятельный вид бизнеса. Немалая часть таких документов даже не подавалась на регистрацию в Министерство юстиции РФ и не публиковалась в официальных изданиях. Тем не менее, органы исполнительной власти требовали от руководителей юридических лиц исполнения положений таких документов, что нарушает положения ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Кроме того, существовавшая в нашей стране система технического регулирования негативно сказывалась и на внешнеэкономической деятельности. Еще в 2001 г. Министерством экономического развития и торговли РФ было отмечено, что сальдо внешней торговли стремительно сокращается; подготовленные тогда прогнозы свидетельствовали, что при сохранении таких тенденций сальдо внешней торговли к 2010 г. будет равно нулю.

Последствия такой политики стали очевидны, и в государственных органах созрело понимание того, что без последовательно проведенной реформы технического регулирования Россия будет обречена на вечное отставание в мировой экономической конкуренции.

Претворение в жизнь реформы системы технического регулирования было поручено осуществить Администрации Президента РФ. Решением ее руководителя в апреле 2001 г. была создана Экономическая рабочая группа, состоящая тогда еще из 10 человек. Проделав огромную работу, Рабочая группа подготовила концепцию предстоящей реформы.

Одним из ключевых элементов концепции, который был реализован в Законе о техническом регулировании, это запрет на ведомственное нормотворчество. Отныне все обязательные требования для той или иной сфере деятельности исчерпывающим списком должны быть указаны в техническом регламенте, который должен приниматься исключительно в форме федерального закона.

Другой важной составляющей концепции стало изменение формы контроля, а именно: «дорыночный» контроль, т.е. контроль за параметрами производственных процессов и качеством выпускаемой продукции, сменился рыночным, т.е. контролем на стадии реализации товара (услуги).

Большая часть требований должна быть переведена в состав добровольно исполняемых стандартов, имеющих строго рекомендательную форму. Предприниматели, в свою очередь, могут развивать систему декларирования, подтверждая тем самым соответствие собственной продукции обязательным требованиям, установленным техническими регламентами. Помимо этого предприниматели могут на добровольной основе брать на себя выполнение дополнительных повышенных стандартов.

Вступивший в силу 1 июля 2003 г. Закон о техническом регулировании является рамочным законом. В нем раскрывается вся идеология новой системы технического регулирования, вводится понятие «технического регламента», описывается процедура его разработки и устанавливаются требования, которым регламент должен соответствовать.

По предварительным подсчетам Экономической рабочей группы при Администрации Президента РФ, таких регламентов должно быть 300–400 штук. Учитывая установленный ст. 46 Закона о техническом регулировании окончательный срок принятия регламентов (до 2010 г.), предстоит кропотливая и трудоемкая работа по их разработке.

Со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера. Требования же нормативных правовых актов РФ и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, изданных до вступления в силу Закона о техническом регулировании, продолжают действовать пока не будут приняты соответствующие технические регламенты. Причем действовать они будут только в части, соответствующей целям:

– защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
– охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
– предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Кроме того, законодатель предусмотрел ограничение действия указанных выше документов во времени, которое составляет семь лет со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании. Это означает, что даже если технический регламент по какому-либо объекту технического регулирования в течение семи лет не будет принят, обязательные требования, прекращают свое действие.

Можно предположить, что, несомненно, найдутся лица, которым наоборот будут выгодны образовавшиеся пробелы в законодательном регулировании той или иной области технического регулирования, для чего они будут сознательно тормозить принятие соответствующего технического регламента. Для исключения подобного, ст. 10 Закона о техническом регулировании предоставляет Президенту РФ и Правительству РФ в установленных случаях право на особый порядок разработки и принятия технического регламента. Такие технические регламенты будут приниматься соответственно в форме Указа Президента РФ или постановления Правительства РФ и будут действовать до принятия соответствующего технического регламента в форме федерального закона.

В число основополагающих принципов, провозглашенных Законом о техническом регулировании, о котором просто необходимо упомянуть, является принцип соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, состоянию материально-технической базы и научно-технического процесса. Значение этого принципа трудно переоценить, ведь очень важно, чтобы требования вновь вводимых технических регламентов не могли служить препятствием для осуществления предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо. Данный принцип служит преградой для установления заведомо невыполнимых требований в технических регламентах, в том числе лоббируемых транснациональными корпорациями. Обязательные требования технических регламентов должны быть привязаны к реальным возможностям национальной экономики.

Данное положение соответствует международному законодательству, в частности, законодательству стран ЕС, так ст. 2.2 Соглашения по техническим барьерам в торговле (ТБТ) (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.) констатирует, что: «Участники Соглашения гарантируют, что технические регламенты не разрабатываются, не принимаются и не применяются с целью создания неоправданных препятствий для торговли. По этой причине технические регламенты не должны препятствовать торговле в большей степени, чем это необходимо для выполнения легитимных задач».

Не менее значительным является положение ст. 4 Закона о техническом регулировании, в которой сказано, что законодательство о техническом регулировании находится в ведении Российской Федерации, а субъекты Российской Федерации вправе издавать законодательные акты в сфере технического регулирования только рекомендательного характера. Та же учесть, как уже отмечалось в данной статье, постигла и федеральные органы исполнительной власти.

Указание законодателя на то, что обязательные требования в сфере технического регулирования могут устанавливаться только федеральными законами, базируется на основополагающих положениях Конституции РФ, которые провозглашают свободу предпринимательской деятельности неотъемлемой частью свобод человека. И если это так, то свобода предпринимательской деятельности может быть ограничена исключительно:

– на федеральном уровне;
– именно законом, а не подзаконным актом;
– для защиты конкретных, защищаемых Конституцией РФ, общественных интересов, прав и свобод личности.

Таким образом, реализация положений Конституции РФ позволит распространить на сферу технического регулирования единообразный подход, позволяющий ограничивать предпринимательскую деятельность исключительно федеральными законами, как это уже сделано соответствующими кодексами в сфере гражданских и финансовых отношений.

Представители бизнеса неоднократно утверждали, что для минимизации торговых барьеров, существующих при внешнеторговой деятельности, технические регламенты необходимо разрабатывать нацеленными на конечную продукцию, а не процессы и процедуры. Последние больше сфокусированы на средствах достижения цели, чем на результате. Хотя с их помощью легче принуждать производителя изготавливать продукцию соответствующего стандарта, тем не менее, такие стандарты зачастую оказываются негибкими и способствуют ограничению конкуренции, тормозят инновации. Технические регламенты, нацеленные на конечную продукцию, больше ориентированы на результаты производства, чем на входные параметры.

Основное преимущество такого подхода заключается в том, что могут использоваться разные стандарты при условии, что достигаются заданные цели. Требования к конечной продукции обеспечивают как гибкость, так и предсказуемость результатов. Гибкость регулирования дает организациям стимул минимизировать затраты на обеспечение соответствия продукции заданным стандартам, тем самым создавая стимул для инноваций, для повышения эффективности работы.

Требования к конечной продукции позволяют развивать новые технологии. Такие требования более пригодны для минимизации барьеров в торговле, поскольку экспортируемые товары, хотя и изготовленные по разным регламентам или стандартам, тем не менее, будут приняты импортером, если соблюдены требования, предъявляемые к конечному продукту. Государство должно контролировать не параметры качества продукта, а безопасность этого продукта для потребителя.

Европейское законодательство уже давно идет по этому пути. Статья 2.8 Соглашения по ТБТ признает важность стандартов на продукцию, утверждая что, во всех случаях, когда это возможно, участники Соглашения должны разрабатывать технические регламенты, базируясь на требованиях к продукции в части её конечного исполнения, нежели конструкторских и описательных характеристик.

Как мы видим, российский законодатель старается максимально сблизить отечественное законодательство с европейским, причем это касается не только Закона о техническом регулировании, но и технических регламентов, которые должны быть разработаны на базе этого Закона.

Так, пункт 8 ст. 7 Закона о техническом регулировании устанавливает, что международные стандарты и (или) национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов. Кроме того, в пункте 10 ст. 9 Закона о техническом регулировании указано, что технический регламент должен соответствовать международным нормам и правилам, в противном случае Правительство РФ должно начать процедуру внесения изменений в технический регламент или отмены технического регламента.

На одном из заседаний Экономической рабочей группы при Администрации Президента РФ специалист по продовольственному праву ЕС Курт Нойшитцер в своем докладе положительном оценил Закон о техническом регулировании и высказал мнение, что его применение сможет устранить торговые барьеры между странами ЕС и Россией. Курт Нойшитцер считает, что действующая в России до 1 июля 2003 г. система предрыночного контроля была неэффективна и препятствовала поступлению новых товаров на рынок, а также создавала стимул для создания обходных путей. Предрыночный контроль – заявил Курт Нойшитцер, мало совместим с принципами ВТО и такими международными соглашениями как СПС и ТБТ. При рыночном контроле, за продукцию отвечает не только изготовитель, но и лица реализующие товар конечному потребителю. То есть при рыночном контроле ответственность установлена на каждой стадии, и промежуточные продавцы проверяют качество закупаемого товара, так как при его реализации уже они несут ответственность за его качество.

Хотелось бы также затронуть вопросы о техническом регламенте, его видах, а также о порядке его разработки.
Законом о техническом регулировании предусматривается деление технических регламентов на два вида: общие и специальные.
Общий технический регламент – это общероссийский технический регламент, включающий в себя самые общие требования, которые обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Требования же специального технического регламента должны учитывать технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Как уже отмечалось в данной статье, предполагается разработать и принять примерно 300–400 технических регламентов. Однако общих технических регламентов будет не более семи. Это следует из положения ст. 8 Закона о техническом регулировании, которая исчерпывающим списком определяет круг вопросов, по которым могут быть приняты общие технические регламенты (причем по каждому из указанных вопросов технического регулирования может быть принят только один общий технический регламент), а именно:

– вопросы безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;
– вопросы безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;
– вопросы биологической безопасности;
– вопросы пожарной безопасности;
– вопросы экологической безопасности;
– вопросы электромагнитной совместимости;
– вопросы ядерной и радиационной безопасности.

Еще одна новелла, предусмотренная Законом о техническом регулировании, касается порядка разработки технических регламентов. Статья 9 Закона о техническом регулировании устанавливает, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо. Предполагается, что основными разработчиками технических регламентов выступят отраслевые организации, отраслевые союзы и ассоциации, исполнительные органы власти и научные институты.

Следует отметить демократичность установленного порядка разработки проектов технических регламентов. Правовой формой принятия технических регламентов, как уже говорилось ранее, является федеральный закон.

Разработка проектов технических регламентов предусматривает осуществление ряда обязательных процедур:
– широкое обсуждение проекта технического регламента путем опубликования уведомления о его разработке в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в электронно-информационной системе общего пользования;
– доработка разработчиком проекта с учетом полученных предложений и замечаний;
– составление разработчиком перечня полученных письменных замечаний;
– после опубликования уведомления о завершении публичного обсуждения, проект федерального закона о техническом регламенте вносится в Государственную Думу Федерального Собрания РФ на нулевое чтение.

Следует добавить, что консультации со всеми, кого затрагивает технический регламент, являются принципиальным моментом при разработке и принятии технических регламентов. Консультации, предусмотренные ст. 9 Закона о техническом регулировании, проводятся на всех стадиях процесса разработки технического регламента, что способствует:
– прозрачности процесса принятия регламента;
– обеспечению гарантии обсуждения всех перспективных проблем;
– выявлению альтернативных подходов к проблеме;
– повышению осведомленности и, следовательно, стимулированию уверенности в оценке соответствия.

Но какими будут разрабатываемые технические регламенты? Какова будет их структура и их содержание?

Не вызывает сомнений, что форма и структура технических регламентов должны быть унифицированы. Кроме того, регламенты должны соответствовать общим требованиям, предъявляемым к форме федеральных законов.

В этих целях Закон о техническом регулировании определяет, каково должно быть содержание принимаемых регламентов. Так, пункт 3 ст. 7 устанавливает, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования.

В целях определения соответствия объектов технического регулирования предъявляемым требованиям, в регламенте могут также содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия).

Регламент должен содержать определения терминов, а также устанавливать требования к упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к объектам его регулирования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Не включенные в технические регламенты требования в соответствии с Законом о техническом регулировании не могут носить обязательный характер. В этой связи какие-либо ссылки в техническом регламенте на стандарты и иные нормативные акты не допускаются.

С учетом вышесказанного, структуру технического регламента можно представить следующим образом:
– Общие положения (сфера действия, определения понятий и т.п.);
– Требования к безопасности продукции;
– Требования к безопасности процессов;
– Формы оценки соответствия;
– Заключительные положения.

В заключение данной статьи укажем наиболее существенные изменения, произошедшие после вступления в силу Закона о техническом регулировании:
1. Со дня вступления Закона о техническом регулировании признаны утратившими силу: Закон РФ «О стандартизации» и Закон РФ «О сертификации продукции и услуг».
2. Все нормативные правовые акты РФ и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти в сфере технического регулирования действуют впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов и только в части соответствующей целям:
– защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
– охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
– предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

3. Законодательство в сфере технического регулирования находится исключительно в компетенции Российской Федерации.
4. Федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать в сфере технического регулирования акты, содержащие обязательные требования.
5. В отличие от ранее действующей системы, когда декларации о соответствии подлежали регистрации в любом органе по сертификации, теперь все декларации о соответствии подлежат регистрации в специальном органе по техническому регулированию.
6. Отзыв продукции с рынка возможен только по решению суда, контролирующие органы не будут иметь такого права.
7. Обязательные требования могут быть установлены только техническими регламентами. Требования, не вошедшие в технический регламент, не могут носить обязательного характера.
Пресс-служба СРП